优秀论文 审计促进央企负责人经营业绩考核和薪酬管理制度改革的策略研究
发布时间:2022-08-16 09:00:03来源:华体会官方平台下载app 作者:华体会体育在线登录入口

  央企负责人经营业绩考核和薪酬管理制度改革是国企改革的重要内容,是深化收入分配制度改革的重要任务,是所有权和经营权分离下建立现代企业制度的关注焦点。在国企改革发展的不同阶段,党和政府采取了不同的考核管理模式,对企业发展起到了重要作用。当前,在进一步健全市场化经营机制和深化国企改革的背景下,央企负责人经营业绩考核和薪酬管理中的新矛盾、新问题日益显现,审计机关应加强研究型审计,分析制度改革面临的问题和挑战。通过审计,防范制度缺陷带来的风险,提出切实可行的整改建议,推动政策措施贯彻执行,促进制度不断完善,形成合理有序的收入分配格局。

  随着国资国企改革的不断深化,国企负责人经营业绩考核和薪酬管理制度改革也历经多次调整和变革。制度改革呈现出如下趋势和特点。

  2019年,国务院国资委发布《中央企业负责人经营业绩考核办法》,提出央企负责人经营业绩考核遵循“业绩考核与激励约束紧密结合”的原则。要求“建立与企业负责人选任方式相匹配、与企业功能性质相适应、与经营业绩相挂钩的差异化激励约束机制”。其薪酬包含基本年薪、绩效年薪和任期激励收入三个部分。绩效年薪与任期激励收入均与企业经营业绩紧密挂钩。绩效年薪以基本年薪为基数,根据年度经营业绩考核结果确定等级,再结合调节系数确定;任期激励收入依据任期经营业绩考核结果,在不超过企业负责人任期内年薪总水平的30%以内确定。薪酬制度与业绩紧密结合的改革方向,突出了当前考核制度对于国有企业中国有资本保值增值的基本要求。国资监管部门把年度净利润、经济增加值等经营性指标的目标值与考核计分、结果评级相结合,净利润等经济效益指标的目标值与工资总额预算相挂钩,根据目标值高低及变动程度确定不同的工资总额水平。《国企改革三年行动方案(2020-2022年)》明确了激励机制改革方向,在竞争激烈的商业一类企业根据战略规划、业绩考核指标、历史经营数据等设定目标利润,合理提取超额利润分享额,分配给激励对象。

  2018年9月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《中央企业领导人员管理规定》提出,要完善薪酬分配和激励机制,将短期激励和任期激励结合起来,以激发领导人员的创新创业动力。健全市场化薪酬分配机制,探索并尝试多元化中长期激励方式。《中央企业负责人经营业绩考核办法》提出,企业负责人经营业绩考核遵循“坚持短期目标和长远发展相统一”的原则。立足当前企业经营实际、着眼发展前景和方向,发挥企业战略引领作用,建立年度考核与任期考核紧密结合的考核体系。《国企改革三年行动方案(2020-2022年)》把党的十九大对国资国企改革的要求进一步具体化,方案中确定的超额利润分享机制改革方向,是按约定比例提取超额利润分享额分配给激励对象的一种中长期激励方式。同时,央企管理层继续深化股权激励,以股票期权、虚拟股票等为主要表现形式的股权薪酬制度获得长足发展。

  依据《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》和《关于完善中央企业功能分类考核的实施方案》,对企业进行功能定位,实行分类考核。《中央企业负责人经营业绩考核办法》要求,根据企业实际情况,以及企业的功能和类别,对不同企业突出不同的考核重点,合理设置经营业绩考核指标及权重,确定差异化的考核标准,实施分类考核。如对于主业处于充分竞争行业和领域的商业类企业,主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类企业,公益类企业,国有资本投资、运营公司,科技进步要求高的企业,结构调整任务重的企业,国际化经营要求高的企业,资产负债水平高的企业,节能环保重点类和关注类企业,具有国际对标行业对标条件的企业,分别设置不同的指标,引导企业沿自身战略方向发展。此外,该考核办法还要求,建立特殊事项清单管理制度,将企业承担的保障国家安全、提供公共服务等方面的重要事项列入清单,有针对性地进行专门化管理,并对当期经营业绩产生重大影响的特殊事项,在考核时进行适当处理。

  《中央企业领导人员管理规定》的实施,进一步加强了对央企领导人员的全面考评,从综合、业绩、党建三个方面进行评价,多方位考察企业负责人履职情况、个人素质和能力的发展情况,以及团结协作、廉洁从业等方面的工作作风,完善了考核评价体系。强化抓改革、强党建、促发展导向,着眼经济社会发展大局,引导中央企业领导人员做到忠诚干净担当,推动央企改革发展和党的建设紧密结合,齐抓并进。

  有效的考核与薪酬治理机构是央企负责人经营业绩考核和薪酬管理的基本保障。2017年4月,国务院办公厅发布《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》,要求“加强董事会建设,落实董事会职权”“规范董事会议事规则”“董事会应设立提名委员会、薪酬与考核委员会、审计委员会等专门委员会”。当前,央企基本建立了董事会,但在一些重要领域仍存在亟待解决的矛盾,企业的市场主体地位还未真正确立,如现代企业制度不够完善,部分企业未形成有效的法人治理结构,权责不清、约束不够、缺乏制衡等问题一定程度上还存在。调研发现,一些企业未设立薪酬与考核委员会,或是设立的薪酬与考核委员会未有效发挥作用,具体薪酬情况未经过薪酬与考核委员会决定和股东大会审批等流程。在央企设立切实发挥实效的考核与薪酬治理机构,落实董事会职权,完善董事会决策运行机制是当前改革的重要任务。

  具有针对性和差异化的激励约束机制更能发挥实效。当前,深化国资国企改革要求进一步加强和改进央企分类考核,提升考核机制的科学性和有效性。相关部门制定企业经营业绩考核文件时对不同类别央企设立了不同的经营业绩总体目标,但还存在一些考评体系未能依据分类考核的标准对国有资产保值增值和承担的社会责任进行合理评价,或与企业功能定位、经营性质和业务特点等存在不适应的情况,需加强考核管理制度的有效性与针对性。如在制度中对央企类别和行业进一步细分,科学设置考核指标,以体现激励约束机制的差异化。

  薪酬结构是央企负责人经营业绩考核与薪酬管理制度的关键内容,具有激励约束导向性。现行制度中,央企负责人的薪酬结构包括基本年薪、绩效年薪和任期激励收入三部分。薪酬结构中,期权持股等中长期激励未得以广泛实施,企业易陷入短期逐利、忽视长期可持续性经营的情况。随着证监会、国资委出台上市公司长期激励管理办法,以及相关部门发布一系列规章制度,国内企业实施中长期激励的监管和市场环境进一步完善,已经公布中长期激励的国有控股上市公司不断增加。当前国企混合所有制改革逐渐深入,中长期激励政策制度日益规范,资本市场不断完善,越来越多的公司关注向高管授予中长期激励,并考虑附加绩效条件,而此类中长期激励方式在央企主要负责人和经营者层面仍有待进一步尝试和推广。

  央企主要负责人一般是由行政委派任命,具有双重身份,能否“在其位”会受到许多复杂因素的影响,且带有不确定性、不连贯性,其业绩受到政策、市场、企业规模和资源禀赋等多种因素影响。央企国有资产的所有者和经营者之间是委托-代理关系,由于存在信息不对称、利益不一致,也容易出现一定的负面问题。负责人身份与其职务职责和薪酬体系仍存在不匹配的情况,一些行政举措会产生履职中的逆向选择和腐败陷阱。央企负责人经营业绩考核与薪酬管理制度改革的关键,在于厘清市场与行政边界,实现责权利的统一。

  明确相关职能部门的任务,健全相关法律法规、各项政策顺畅衔接是制度改革的保障,现行经营业绩考核和薪酬管理制度中还存在部门任务不够明晰、制度统一协调性不足的现象。目前央企负责人经营业绩考核与薪酬管理相关制度的制定和实施涉及组织部、国资委、人社部、财政部等多个部门,应当进一步明确部门任务,避免交叉重叠;建立互动共动联动的协调机制,防止出现错位缺位现象;制定科学全面的考核管理制度,提高考核管理效率,破除企业家发展短板。

  从促进国企混合所有制改革出发,推动减少行政干预,防范诱发腐败和国有资产流失风险。2020年5月,中共中央、国务院印发《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》,强调健全经理层任期制和契约化管理,加强市场激励和要素流动,提高资源配置效率。当前,央企深入推进的混合所有制改革是企业股权内生的多元化模式,多种股权主体优势互补、相互监督,从而形成新经济组织形态,可在一定程度上解决国企所有者缺位问题,规范委托者和代理者的权力配置和运行,形成有效的制衡机制,防范追求个人利益最大化导致的风险。这需要国家审计有效发挥监督作用,促进国有企业混合所有制改革和政府简政放权,对政府制定的混合所有制改革政策、业绩考核与薪酬收入原则的执行和落实情况、政府对企业运营的监督及其服务企业的情况进行重点关注。审计中需重点研究央企负责人经营业绩考核与薪酬管理制度的导向是否正确,是否存在不适应国企发展内在要求和市场经济规律的情况。

  在监督和预防腐败方面重点关注是否存在人为篡改利润等指标以求取短期收入;是否在国家规定之外领取由地方政府或有关部门发放的奖金及实物奖励;负责人在福利待遇方面是否有违规事项,如企业年金、补充医疗保险是否超过国家统一规定的标准;住房公积金缴存比例是否超过最高限额,缴存基数是否超过规定标准;上述这些福利性待遇是否纳入薪酬体系统筹管理等。同时,通过分析和查找制度和管理漏洞,揭示违法违纪行为的根源,避免职责与收入错位,更好地从源头上预防腐败,防范国有资产流失风险。

  从促进健全法人治理结构,完善现代企业制度出发,推动央企建立有效的考核与薪酬治理机构。《国务院关于印发改革国有资本授权经营体制方案的通知》要求,加强企业行权能力建设,指导推动国企进一步完善公司治理体系,强化基础管理,优化集团管控,完善公司治理。审计中需重点审查央企落实董事会职权情况及董事会决策运行机制,通过监督董事会职权试点企业的董事会职权执行情况,审查董事会对央企负责人经营业绩考核和薪酬管理相关事项是否尽职,揭示董事会评价和决策中存在的问题、年度和任期考核制度中的缺陷等,以促进健全薪酬与考核评价体系和规范议事规则,建立发挥实效的考核与薪酬治理机构。

  从准确界定国有企业功能、因企施策深化改革出发,推进分类考核政策贯彻 落实,推动提升负责人经营业绩考核与薪酬管理制度的针对性和差异化。现行中央企业负责人经营业绩考核办法将央企分成三大类,审计时需根据审计对象进行分析研究,关注目前的办法是否能够充分体现激励约束的差异化。关注不同类别和行业领域企业制定的经营业绩总体目标是否合理,参照哪些因素确定,年度考核基准值是否合理完善。如对于充分竞争类企业,是否根据业务经营性质、企业历史状况和当前所处发展阶段、管理短板以及实现的产业功能,设置有针对性的差异化考核指标;根据这些企业和行业特点,有区别地将经济增加值和国有资本保值增值率纳入年度和任期考核指标。对于公益类企业,其社会价值的发挥情况是否通过建立第三方评价机制得到有效评价;社会效益考核指标如何体现其产品服务质量、成本控制、营运效率和保障能力;评价结果如何在业绩考核中体现,是否设置了合理处置措施。此外,关注行业薪酬之间的差距是否存在显著不合理情况等。

  从促进发展稳健高效的资本市场和健全市场化经营机制出发,推动央企形成科学合理的薪酬结构和分配机制,探索多元化中长期激励方式,激发经理层活力。审计中重点关注:一是薪酬结构是否合理,对中长期激励情况如何体现,尤其是市场化方式产生的职业经理人薪酬结构重心是否放在期权持股等中长期激励上。二是绩效标准是否有效发挥了激励约束作用。通过检查企业的利润和经济增加值等指标,关注薪酬增减。如关注实行超额利润分享机制的企业,其高级管理人员岗位所获得的分享比例是否超过规定比例。三是考核对象的分配系数设置是否合理,薪酬水平与经营业绩紧密挂钩是否能够实现。审计从政策措施的制定和执行角度,研究实践中的具体情况,揭示受企业内外部环境影响情况,促进我国资本市场健全和相关法律法规完善。

  推动健全相关法律法规,进一步完善央企负责人经营业绩考核与薪酬管理工作的机制制度。审计不仅要坚决查处违法违纪和破坏公平秩序的行为,还要发挥独立性优势,审查政策规定是否协调、制度执行中标准是否一致等,关注制度中是否有衔接不畅、矛盾的问题。同时,还要揭示央企负责人经营业绩考核与薪酬管理制度改革发展相关的法律法规制度中存在的问题,推动法律法规立、改、废、释工作,促进法治化建设。

  推动央企负责人经营业绩考核与薪酬管理工作程序规范化和标准化,在执行层面需重点关注三个方面:一是审查考核管理工作程序是否严格遵照相关制度执行。如签订的经营业绩责任书是否合规,薪酬方案是否经过薪酬审核部门核定,审核部门是否及时将考核与奖惩结果反馈给企业且对负责人的意见进行充分研究和采纳。二是一些特殊或重点情况如何处理。如不满考核期离开该企业的负责人如何考核定档级,是否进行可追溯性考察,追溯的程序和方法是否合法合规。三是制度新修订的内容是否得到及时贯彻落实。对于特殊事项清单管理机制,是否将“保障国家安全、提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、实施‘走出去’重大战略项目”等列入清单,是否落实到位;对经营业绩产生重大影响的事项是否进行了适当处理,如出现了重大失误、造成重大损失的情况,是否依据履职担当情况追索扣回了薪金。

  随着国企改革的逐步深化和市场经济体制的日益完善,央企负责人经营业绩考核与薪酬管理制度改革不断推进,国家审计应站在宏观角度,充分发挥自身政策性强、系统性强、独立性强等优势,对现行考核管理制度的科学合理性、针对适应性、系统协调性及程序规范性进行分析评价,揭示制度制定和执行中存在的各个层面的问题,提出切实可行的建议并督促整改,促进央企负责人考核管理制度改革。(作者孙颖单位系审计署审计科研所)

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